Il DASPO urbano: natura, presupposti applicativi e criticità sistematiche

Il cosiddetto DASPO urbano rappresenta uno degli strumenti più discussi del diritto amministrativo della sicurezza introdotti nell’ordinamento italiano con d.l. 20 febbraio 2017, n. 14 (cd. “decreto Minniti”), convertito con modificazioni dalla l. 18 aprile 2017, n. 48, e successivamente ampliato dal d.l. 4 ottobre 2018, n. 113 (cd. “decreto sicurezza”), convertito nella l. 1° dicembre 2018, n. 132. L’istituto si inserisce nel più ampio processo di valorizzazione e tutela della sicurezza urbana quale bene pubblico afferente alla vivibilità e al decoro delle città, in attuazione del novellato art. 118, ultimo comma, Cost., nonché in coerenza con l’art. 54 del TUEL. Il termine DASPO urbano è stato mutuato dal DASPO c.d. sportivo, riguardante il divieto di accesso alle manifestazioni sportive disciplinato dalla l. 13 dicembre 1989, n. 401. Tuttavia, il DASPO urbano si distingue per finalità, presupposti e ambito applicativo. Esso configura una misura amministrativa di prevenzione atipica, destinata a contrastare condotte che impediscono l’accessibilità e la fruizione di specifiche aree urbane, individuate dai regolamenti comunali o da ordinanze contingibili e urgenti. La disciplina si articola in due livelli. In primo luogo, è previsto un ordine di allontanamento immediato adottato dagli organi di polizia locale o statale nei confronti di soggetti che pongano in essere condotte limitative della libera accessibilità e fruizione di infrastrutture di trasporto, scuole, università, musei, aree destinate a mercati o a manifestazioni pubbliche. L’ordine comporta l’obbligo di lasciare l’area e il divieto di farvi ritorno per 48 ore. In caso di reiterazione della condotta, il Questore può disporre il divieto di accesso a una o più aree per un periodo da sei mesi a due anni. Tale provvedimento, avente natura preventiva, prescinde dall’accertamento definitivo di un reato e si fonda su una valutazione prognostica di pericolosità sociale in relazione alla sicurezza urbana. La giurisprudenza amministrativa ha qualificato il DASPO urbano quale misura di prevenzione amministrativa, distinta dalle misure di prevenzione personali disciplinate dal d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159 (Codice antimafia). Esso non incide sullo status libertatis in senso stretto, ma limita la libertà di circolazione ex art. 16 Cost., imponendo un divieto circoscritto territorialmente e temporalmente. Elemento centrale della disciplina è la tipizzazione delle condotte rilevanti. Il legislatore ha descritto quei comportamenti che impediscono l’accessibilità e la fruizione di determinati spazi, rinviando in parte ai regolamenti comunali in materia di polizia urbana. Si tratta, a titolo di esempio, di attività di accattonaggio molesto, commercio abusivo, occupazione arbitraria di spazi pubblici o comportamenti aggressivi. Il rinvio a fonti secondarie ha, tuttavia, sollevato perplessità in ordine al rispetto del principio di legalità sostanziale, specie laddove la delimitazione delle aree e delle condotte sia affidata a regolamenti comunali eterogenei. Il rischio paventato da parte della dottrina è quello di una eccessiva discrezionalità amministrativa, con possibili disparità applicative sul territorio nazionale. La Corte costituzionale, pur non essendosi pronunciata in modo demolitorio sull’istituto, ha più volte ribadito che le limitazioni alla libertà di circolazione devono essere previste dalla legge e sorrette da criteri sufficientemente determinati. In tale prospettiva, il sindacato giurisdizionale assume un ruolo decisivo nel verificare la proporzionalità e ragionevolezza del provvedimento del Questore. Il provvedimento del questore è adottato nel rispetto delle garanzie partecipative di cui alla l. 7 agosto 1990, n. 241, nei limiti della compatibilità con le esigenze di celerità. È ammesso ricorso al giudice amministrativo per violazione di legge, eccesso di potere o incompetenza. Particolarmente delicato è il tema dell’onere motivazionale.La giurisprudenza richiede che il provvedimento indichi specificamente le condotte contestate, il nesso con le esigenze di tutela della sicurezza urbana e le ragioni per cui altre misure meno afflittive risulterebbero inadeguate. In assenza di un’adeguata motivazione in ordine alla pericolosità concreta e attuale del soggetto, il provvedimento può essere annullato per difetto di istruttoria. Non meno rilevante è il coordinamento con il principio di proporzionalità, di matrice euro-unitaria, che impone un bilanciamento tra l’interesse pubblico alla sicurezza e i diritti fondamentali dell’individuo. La durata del divieto, l’estensione territoriale e l’incidenza sulla vita lavorativa o familiare del destinatario costituiscono parametri essenziali nella valutazione di legittimità. Il DASPO urbano si colloca in una zona di confine tra diritto amministrativo e diritto penale. La sua violazione integra una fattispecie di reato contravvenzionale, con conseguente attivazione della giurisdizione penale. Ciò rafforza il carattere ibrido dell’istituto, che pur restando formalmente amministrativo produce effetti penalmente rilevanti. A differenza delle misure di prevenzione personali del Codice antimafia, il DASPO urbano non richiede l’accertamento di una pericolosità qualificata né l’intervento dell’autorità giudiziaria in sede applicativa. Tale semplificazione procedimentale risponde all’esigenza di tempestività, ma accentua le tensioni con le garanzie costituzionali. La dottrina ha sottolineato come l’estensione progressiva delle misure di prevenzione amministrativa rifletta una tendenza alla “amministrativizzazione” della sicurezza pubblica, con conseguente ampliamento dei poteri del questore quale autorità provinciale di pubblica sicurezza. Le principali criticità dell’istituto riguardano: l’ampiezza della discrezionalità nella individuazione delle aree urbane, il rischio di utilizzo selettivo nei confronti di soggetti vulnerabili (senza fissa dimora, migranti, persone in condizioni di marginalità), la compresenza ed eventuale sovrapposizione con strumenti sanzionatori già esistenti. La giurisprudenza amministrativa più recente appare orientata a un controllo più penetrante sulla motivazione e sulla proporzionalità del provvedimento, in linea con l’esigenza di garantire un equo bilanciamento tra sicurezza e libertà.